2006年九部委颁发十五条 政策全文与影响解读

建设部、发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、统计局、银监会《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》全文如下：

去年以来，各地区、各部门贯彻中央关于加强房地产市场调控的决策和部署，房地产投资增长和房价上涨过快的势头初步得到抑制。但是，房地产领域的一些问题尚没有得到根本解决，少数城市房价上涨过快，住房供应结构不合理矛盾突出，房地产市场秩序比较混乱。为切实解决当前房地产市场存在的问题，要继续认真落实《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》和《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》提出的各项政策措施，并根据房地产市场的新情况对部分政策措施作适当调整。现就调整住房供应结构、稳定住房价格提出以下意见：

一、切实调整住房供应结构

(一)制定和实施住房建设规划。要重点发展满足当地居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房。各级城市(包括县城，下同)人民政府要编制住房建设规划，明确“十一五”期间，特别是今明两年普通商品住房、经济适用住房和廉租住房的建设目标，并纳入当地“十一五”发展规划和近期建设规划。各级城市住房建设规划要在２００６年９月底前向社会公布。直辖市、计划单列市、省会城市人民政府要将住房建设规划报建设部备案；其他城市住房建设规划报省级建设主管部门备案。各级建设(规划)主管部门要会同监察机关加强规划效能监察，督促各地予以落实。

影响：制定和实施住房建设规划的措施表明了中央在解决房地产供应结构问题上的决心和努力。随着规划限期制定调整完成，也就意味着今后几年楼市的供应结构大致有了雏形。而随着大量中低价位房的稀释，国内一些城市高企的房价有望下调。

指向：该措施对地方政府提出了要求，要求地方政府放弃以往“靠地吃饭”的思路和经济发展模式，在土地市场上把握真正地解决大部分人住房问题的主动权。无疑，这是对普通老百姓有利的措施，对他们而言，如果没有非买不可的原因，采取暂时观望，等上两年，选择空间将更大。对投资者而言，自然要摸着市场发展的方向走，及时调整投资方式。当然，在今后一段时间内，调控的气氛将继续弥漫楼市，选择暂时离开也许才是上策。

(二)明确新建住房结构比例。“十一五”时期，要重点发展普通商品住房。自２００６年６月１日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积９０平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的７０％以上。直辖市、计划单列市、省会城市因特殊情况需要调整上述比例的，必须报建设部批准。过去已审批但未取得施工许可证的项目凡不符合上述要求的，应根据要求进行套型调整。

影响：如此量化的硬性要求被开发商看成是影响楼市长期发展的重要措施之一。全国工商联住宅产业商会会长聂梅生认为，这一政策明显体现了政府希望通过治本（即住房结构调控）的方式来达到治标(稳定房价)目的，但要想取得预期效果至少需要1年以上的时间。同时，市场人士担心，这种住房结构可能在2至3年后导致大面积户型供应紧缺，并由此产生新的价格失衡。

指向：由于措施中有一句“直辖市、计划单列市、省会城市因特殊情况需要调整上述比例的，必须报建设部批准”，这引起了地方上的注意，但具体会在比例要求和面积要求中的哪个方面可以获得突破，目前尚不得而知。专家也表示，这一结构比例要求更适合考量一个城市的整体标准，而不应该是对每个项目的要求，如果加上经济适用房，各城市达到这一比例并不难实现。 

二、进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用

(三)调整住房转让环节营业税。为进一步抑制投机和投资性购房需求，从２００６年６月１日起，对购买住房不足５年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；个人购买普通住房超过５年(含５年)转手交易的，销售时免征营业税；个人购买非普通住房超过５年(含５年)转手交易的，销售时按其售房收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税。税务部门要严格税收征管，防止漏征和随意减免。

影响：该措施已经引发了上海等城市在6月1日前的二手房交易热潮。如果是一套总价100万元的普通商品房，6月1日后交易就意味着卖房人成本直接增加5.55万元。交易成本的增加还会作用在消费心理上，楼市内的观望气氛将趋浓烈，再由此作用到成交量、成交价格……税收对楼市的短期影响已可见一斑。（详见C10版表格）

指向： “无论是何种措施，政府的目的都是希望进一步打击炒房、稳定房价。而从结果来看，政府还是决定从年限上而非税率上来加强税收调控，主要为的还是一个执行力问题。”中指研究院华东分院副院长陈晟这样认为。所以，现在对地方政府来说，关键是要严格税收征管，防止漏征和随意减免。同时，陈晟也认为，营业税征收的这一变化对楼市的“杀伤力”还是比较强的，如果不想在转让时被课以营业税，房屋所有人需要等待更长的时间才能出手。 

(四)严格房地产开发信贷条件。为抑制房地产开发企业利用银行贷款囤积土地和房源，对项目资本金比例达不到３５％等贷款条件的房地产企业，商业银行不得发放贷款。对闲置土地和空置商品房较多的开发企业，商业银行要按照审慎经营原则，从严控制展期贷款或任何形式的滚动授信。对空置３年以上的商品房，商业银行不得接受其作为贷款的抵押物。

影响：这一严格房地产开发信贷条件的措施会遭到不少开发商的抵制，尤其是还没有足够的底气说“这样的政策有利于整个行业的健康长远发展”的那些中小开发商。专家认为，该政策带来的影响，必须结合其他措施来看，在信贷上对开发商进行限制只是一种“截”法，而结合在规范商品房销售，监控购房贷款和预售款等方面的“堵”法，调控效果将事半功倍。

指向：资金链问题和海外基金再度引发关注。开发企业及早建立成熟的运作模式，给资金链“补钙”是当务之急。如果说以往开拓多元化的融资渠道还只在准备阶段，那么从现在开始，开发企业的融资部门必须不断强化和有效运作。否则，在这一将引起行业洗牌的措施面前，一些开发企业只能黯然退场。

(五)有区别地适度调整住房消费信贷政策。为抑制房价过快上涨，从２００６年６月１日起，个人住房按揭贷款首付款比例不得低于３０％。考虑到中低收入群众的住房需求，对购买自住住房且套型建筑面积９０平方米以下的仍执行首付款比例２０％的规定。

影响：相对于5年内房产交易起征全额营业税的政策，个贷首付提高至三成并没有引起更强烈的市场反应。原因是在上一轮调控政策的影响下，上海等城市的商业银行系统多已执行三成首付的标准。而对90平方米以下的普通商品房规定为首付两成，也体现了政策的灵活性。

指向：三成首付明显是种有保留的调控对策，市场人士预测，如果此次调控仍没有达到预期的效果，更严格的调控措施可能在个贷首付成数方面进行突破。

(六)保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应。各级城市人民政府要编制年度用地计划，科学确定房地产开发土地供应规模。要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房(含经济适用住房)和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的７０％；土地的供应应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位。继续停止别墅类房地产开发项目土地供应，严格限制低密度、大套型住房土地供应。

影响：从土地供应量上确保中低价商品房和经济适用房的供给，70%%的比例是新政中的另一个硬性数字。有业内人士预期，几大“敏感”城市在今年年底之前可能会很少看到非普通住房用地供应。

指向：硬性数字代表的是强制性的执行要求，使得少数地方政府不可能借助框架性政策寻找变通空间。专家还提醒，开发商不应该长期寄希望于地方政府的保护，中央此次的执行决心和力度都将比以往更大。

(七)加大对闲置土地的处置力度。土地、规划等有关部门要加强对房地产开发用地的监管。对超出合同约定动工开发日期满１年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工、竣工；满２年未动工开发的，无偿收回土地使用权。对虽按照合同约定日期动工建设，但开发建设面积不足１／３或已投资额不足１／４，且未经批准中止开发建设连续满１年的，按闲置土地处置。

影响：上海某房地产专家评价，只要抓住“两头”即可以确保实现“深层”调控目标，这两头即为“严格供地制度”和“增加保障性住房”。严格土地制度并非减少土地供应量，以往经验表明，通过减少土地供应以调控楼市的做法并非上策，且只会给市场造成进一步的供应恐慌，加大闲置土地的处置力度才是解决目前土地问题的核心。

指向：收回闲置土地的工作一直都在进行，但各城市执行效果甚微也已经成为市场共识。此次中央将组成联合调查组，对各地调控执行情况进行集中检查。市场人士称，这一信号将促使地方政府加大土地收回力度。

三、合理控制城市房屋拆迁规模和进度

(八)严格控制被动性住房需求。各地要按照《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》的要求，加强拆迁计划管理，合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动性住房需求的过快增长。２００６年各地房屋拆迁规模原则上控制在２００５年的水平以内。要量力而行，严禁大拆大建，在没有落实拆迁安置房源和补偿政策不到位的情况下，不得实施拆迁，不得损害群众合法利益。

影响：由城市拆迁产生的被动性购房需求，向来是楼市刚性需求的重要组成部分之一。之所以被动，是因为拆迁的决定权在政府手中，政府的拆迁政策直接影响最终产生的需求。对城市拆迁的控制，实际上是对市场需求进行调控，避免人为地造成市场的供求失衡。

指向：中指研究院华东分院副院长陈晟认为，该措施实际是通过调控政府拆迁进而调控市场供求，对地方政府提出的要求就是协调城市发展与楼市健康之间可能产生的矛盾，当地政府需要对应市场规律制定合理的拆迁规划。在拆迁受到控制后，投资方都需要重新判断后市供求关系，开发商需要在拿地和开发规模上进行控制，投资者需要顾及后市的重要接盘者之一———拆迁居民的需求量。

四、进一步整顿和规范房地产市场秩序

(九)加强房地产开发建设全过程监管。对已经规划许可仍未开工的项目，要重新进行规划审查。对不符合规划控制性要求，尤其是套型结构超过规定的项目，不得核发规划许可证、施工许可证和商品房预售许可证。对擅自改变设计、变更项目、超出规定建设的住房要依法予以处理直至没收。

影响： “开发商现在已经乱了。”北京、上海等城市都有业内人士这样向记者表示。受九部委十五条意见的影响，部分开发商已开始着手调整规划。

指向：在开发规划环节的违规现象时有发生，政府的监管决心与实际监管力度时有出入，是导致开发商对法规“视而不见”的原因之一。因此，现在政府要开始严格、有效地落实这项工作。汉宇地产常务副总经理范伟国指出，开发商今后面临更大的市场考验，所以现在还是应该理性一点，这也是一种自救过程。

(十)切实整治房地产交易环节违法违规行为。房地产、工商行政主管部门要依法查处合同欺诈等违法违规交易行为，对不符合条件擅自预售商品房的，责令停止并依法予以处罚；对捂盘惜售、囤积房源，恶意炒作、哄抬房价的房地产企业，要加大整治查处力度，情节恶劣、性质严重的，依法依规给予经济处罚，直至吊销营业执照，并追究有关负责人的责任。

影响：业内人士指出，以往调控未起到预期效果，规范市场秩序工作不到位、对开发商的违法违规行为查处不力是关键原因之一。如果真如该措施所说的，能对开发商进行制约，相信泡沫难起。并且，为了提高调控效力，政府有关部门一改以往“罪不及人”，首次提出将追究有关负责人的责任。

指向：没有开发商不规范的销售行为，楼市投机空间也将随之被压缩，投资者要做的是真正以看透市场的眼光，选择有投资价值和市场接受度的产品。而对开发商来说，在各种掩人耳目的炒作手段被勒令禁止后，必须靠产品说话，或许以往可以通过夸大失实的“忽悠”把劣质产品成功脱手，但随着交易环节的整治力度加强，这种机会会越来越少。

五、有步骤地解决低收入家庭的住房困难

(十一)加快城镇廉租住房制度建设。廉租住房是解决低收入家庭住房困难的主要渠道，要稳步扩大廉租住房制度覆盖面。尚未建立廉租住房制度的城市，必须在２００６年年底前建立，并合理确定和公布今明两年廉租住房建设规模。要落实廉租住房资金筹措渠道，城市人民政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设，各级财政也要加大支持力度。２００６年年底前，各地都要安排一定规模的廉租住房开工建设。

影响：专家介绍，除了满足低收入人群的住房需求外，廉租房的供给每增加5%%，就可能迫使房价下降3%%至4%%，而这一结果最大的受益者将是普通老百姓。但建设部的数据显示，目前全国仍有70个地级以上城市没有建立廉租房制度。资金瓶颈和管理难题是地方政府在廉租房方面少有作用为重要原因，所以根据该措施，地方政府未来须将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设，但由于并未规定具体的比例，市场人士对其可行性颇有争议。

指向：受政策影响，深圳、北京、厦门等城市已经对今年的土地供应规划进行表态，廉租房建设均被重点提及。同时有专家指出，随着国内REITs立法工作的推进，未来很有可能效仿香港领汇房地产信托基金，通过基金方式运营廉租房制度，这一做法将有效解决地方政府的财政压力。

(十二)规范发展经济适用住房。各地要继续抓好经济适用住房建设，进一步完善经济适用住房制度，解决建设和销售中存在的问题，真正解决低收入家庭的住房需要。严格执行经济适用住房管理的各项政策，加大监管力度，制止违规购买、谋取不正当利益的行为。严格规范集资合作建房，制止部分单位利用职权以集资合作建房名义，变相进行住房实物福利分配的违规行为。

影响：一直以来，“开宝马住经济适用房”被用来形容一些城市经济适用房制度存在的不合理现象。该措施旨在避免经济适用房的暗箱操作，真正发挥经济适用房在解决低收入家庭住房问题上的作用。随着这部分房源充分发挥作用，将有效分流部分市场需求，优化市场供求关系。

指向：在某种程度上，这对住宅市场的投资者是个负面消息，经济适用房发挥为低收入家庭解决住房问题的功能，分流了这部分市场需求，投资空间也随之少了一块，也提醒了投资者低端产品的投资风险可能更大。而对个别希望通过“拿经济适用房的地，建普通甚至高档商品房，赚高于一般产品市场利润的钱”的开发商而言，是一个警示，尽早打消这一念头或停止类似的行为。

(十三)积极发展住房二级市场和房屋租赁市场。引导居民通过换购、租赁等方式，合理改善居住条件，多渠道增加中低价位、中小套型住房供应。

影响：该措施体现了政府部门推动物业流动、在流动中实现住房资源合理配置的目的，特别是增强新房市场以外的二级市场及租赁市场的资源配置功能，解决住房矛盾。

指向：该措施对中介行业和投资者似乎是个好消息，但需要中介机构及投资者调整投资心态，不能脱离实际追求过高的投资回报，在这个前提下，二级市场及租赁市场有望扮演稳定投资回报的角色。同时，也对地方政府提出要求，在目前国内不少房价高企的城市，二级市场及租赁市场其实还处在萌芽期或初成期。

六、完善房地产统计和信息披露制度

(十四)建立健全房地产市场信息系统和信息发布制度。城市人民政府要抓紧开展住房状况调查，全面掌握当地住房总量、结构、居住条件、消费特征等信息，建立健全房地产市场信息系统和信息发布制度，增强房地产市场信息透明度。要完善市场监测分析工作机制，统计和房地产主管部门要定期公布市场供求和房价情况，全面、及时、准确地发布市场供求信息。

影响：不少专家指出，目前国内房地产市场的混乱，很大程度上是源自行业信息的混乱，信息缺乏透明度及权威性。建立健全信息收集和发布制度，及时发布权威的市场信息，至少能端正视听，避免信息泡沫引发市场泡沫。

指向：过去有开发商、投资者利用信息优势，甚至利用信息发布优势，散布有利于自己的假消息，从而获得更高的投资收益，而随着行业信息的愈发公开，这种操作的可行性已经很小。要想获得更高的投资收益，应当建立在对市场信息的正确把握和深刻分析，利用信息的处理能力来赢得市场主动。

(十五)坚持正确的舆论导向。要加强对房地产市场调控政策的宣传，客观、公正报道房地产市场情况，引导广大群众树立正确的住房消费观念。对提供虚假信息、恶意炒作、误导消费预期的行为，要严肃处理。

影响：所谓“三人成虎”，即使是虚假的消息，经过新闻媒体一再炒作，也会掩盖市场真实信息。坚持正确的舆论导向，可以很大程度上促进我国房地产市场的健康发展。当然，舆论的客观公正，还在于媒体与行业主体（主要是开发商）的利益纠葛和相处模式。

指向：业内人士表示，对投资者来说，部份媒体的报道并不可信，因此很多投资者受此影响并不明显，但问题是，普通消费者易受媒体报道的影响，或入市或观望，作为投资者手中物业的接盘者，普通消费者对市场的态度最终影响着投资者的投资回报。