住房公积金制度覆盖农民工群体的思考

一、住房公积金制度覆盖农民工群体尚有缺憾

1.房改起步阶段，住房公积金制度基本没有覆盖农民工

1994年，为贯彻落实《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，国务院印发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号，以下简称《决定》），住房公积金制度开始在全国推开。当时改革的重点是解决城镇居民住房需求，缴存住房公积金对象主要是城镇单位在职职工。由于城镇户籍基本没有放开，《劳动法》尚未施行，农民工以临时工或季节工的形式与单位发生劳动关系，户籍不在城镇，劳动关系不稳定，农民工大多被列为非在职职工，住房公积金制度没有覆盖到农民工群体。

2.行政法规乏力

1999年国务院印发了《住房公积金管理条例》（国务院令第262号），2002年进行修改，并以国务院第350号令公布（以下简称《条例》）。《条例》在总则中明确，建立住房公积金制度的目的是促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平。适用住房公积金制度的对象主要是单位在职职工。建立住房公积金制度目的、公积金制度覆盖的对象，《条例》和《决定》基本一致。此时，《劳动法》已开始实施。住房公积金制度是否覆盖到农村户籍的农民工主要由单位自主决定、农民工享受住房公积金制度缺乏强有力的行政法规支撑。

3.政策弹性大

2005年建设部、财政部、人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号，以下简称《指导意见》）明确：“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金。”《指导意见》虽然未直接用农民工一词，但进城务工人员涵盖了农民工，这给农民工建立住房公积金制度打开了一扇门，但附加了条件——有条件的地方，农民工能享受住房公积金制度；没有条件的地方，不会强制单位把住房公积金制度覆盖到农民工。给不给农民工建立住房公积金制度带有或然性，农民工几乎没有自主权。

4.住房公积金制度覆盖到农民工步履艰难

继《指导意见》之后，建设部、财政部、人民银行下发了《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管[2006]52号），对《条例》规定的“在职职工”界定为由单位支付工资的各类人员（不包括外方及港、澳、台人员）。按照这个界定，农民工属“在职职工”。紧接着，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）下发，提出“有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁自住住房”。至此，针对农民工建立住房公积金问题第一次以国务院文件形式予以明确，农民工终于登上住房公积金制度的殿堂。农民工建立住房公积金制度开始起步，但破冰之旅十分艰难。据国家统计局2011年抽样调查结果推算，2011年全国农民工总量达2.5亿多人，而这个群体中已缴存住房公积金的人数微乎其微。住房公积金制度覆盖到农民工群体举步维艰。

住房公积金制度覆盖农民工群体发生的缺憾，带有从计划经济向社会主义市场经济转变的痕迹。有三大差别的影响，有不同户籍享有不同社会福利的弊端，有不合理分配制度的波及，有单位转制降低费用的利益驱动，有农民工观念转变和维权的艰难，有国情和财力限制及对经济社会发展模式的不断完善探索，难以厘清。

二、农民工群体实行住房公积金制度的重要性和紧迫性

1.农民工问题事关我国经济和社会发展全局

农民工是我国改革开放工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，分布在国民经济各个行业，是推动我国经济社会发展的重要力量。他们为城市创造了财富，为农村增加了收入，给城市发展注入了活力。做好农民工工作，让他们分享改革开放和他们自己创造的劳动成果，维护和发展劳动者的利益，保障劳动者的权利，为这支新型劳动大军建立住房公积金制度，实现体面劳动，对改革发展稳定全局和顺利推进工业化、城镇化、现代化都有重大的意义。

2.有利于推动城乡发展一体化

解决好“三农”问题是全党工作重中之重。城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。大量的农民工有序融人城市，参加国民经济建设，是推动农村劳动力合理转移、工业带动农业、城市带动乡村，发达地区带动落后地区的有效形式，是破解城乡二元结构，推动城乡发展一体化闯出的新路。为顺应社会发展的客观趋势，必须把住房公积金制度覆盖到农民工群体，缩小三大差别，使农民工与城镇居民享有同等待遇，从体制机制上推进和巩固城乡发展一体化。

3.解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务

我国总体上已进入以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体布局发展阶段。城乡经济社会发展一体化是个系统工程，农民工问题是其重要组成部分，涉及户籍、教育、就业、医疗、住房、社保等诸方面。农民工数量众多，没有农民工及其家庭的居住小康，就不会有全国人民完美和全面的小康。坚持以人为本，统筹城乡发展，维护农民工的合法权益，解决他们实际困难，必须坚持公平对待，一视同仁，推进体制改革和制度创新，把住房公积金制度覆盖到农民工群体，从根本上形成保障农民工权益的体制和制度，维护社会公平正义，保持社会和谐稳定。这是中国经济社会发展的必然要求，对此应有责任感和紧迫感。

三、住房公积金制度覆盖到农民工群体的建议

1.健全法规

修改和完善住房公积金管理法律法规，赋予城镇单位的农民工住房公积金缴存权利人主体资格，在住房公积金缴存、提取、使用、管理和监督方面，与城镇在职职工享有同等待遇。消除对农民工歧视性规定和体制性障碍，使他们和城市职工享有同等的权利和义务。住房公积金制度是社会保障和分配领域的改革。人为地把户籍和农民工身份作为限制门槛或条件，有悖《劳动法》按劳分配或同工同酬的原则。

2.强化监管

有条件为农民工建立住房公积金制度而不建的，依法落实刚性处罚；暂不具备条件的要规定申报审核程序，待具备条件时补建补缴。从实际出发，研究实施低标准进入，渐进式过渡，调动用人单位和农民工积极性，把住房公积金制度覆盖到农民工群体。

3.密切协作

工商、税务、民政、人事、社保、医保、组织机构代码管理办公室、公积金中心等部门，对单位设立和用工基础信息资源共享，相互协调，密切配合，把农民工建立住房公积金责任纳入《劳动合同法》依法管理，年检时应严格审核，监督落实。

4.配套制度

针对农民工工作不稳定，流动性强、买房、建房包括在农村宅基地建房、在城里租房等特殊情况，研究制定适合农民工特点的住房公积金管理规章制度，为农民工缴存、转移、封存、启封续缴、提取、使用、查询、监督提供便捷服务，增强操作性。

5.转变观念

住房公积金需要个人负担部分，将会减少农民工当下收入，要做好、做通农民工的思想工作。把解决农民工融人城市，突破住房难的瓶颈化为国家政策法规，把执行政策法规化为单位和农民工的自觉意愿，实现住房公积金覆盖到农民工群体的目标将不难实现。