探讨民族地区农村土地产权登记制度的法律

民族地区现行的土地产权制度是按照所有权、使用权两权分离的原则规制的。必须强化民族地区农村土地权利登记的法律效力，明确城乡统一的土地登记机关，规范农村土地产权登记的具体内容，建立农村土地产权数据登记的数据管理信息系统。

民族地区农村土地产权登记制度是政府以国家的公信力来保护土地权益人的合法权益，维护民族地区农村土地市场交易秩序和交易安全的基本制度。土地登记是以国家的信誉作保证，直接决定土地权利人实体权利的法律行为。无论当事人所拥有的土地权利如何，只有以国家建立的土地登记簿上记载的权利为确认的权利，才能够依法构建一个完善的、基础统一、公正有序、行为规范的土地产权交易秩序。民族地区农村土地是我国整体土地的有机组成部分，依法对民族地区农村土地实行统一登记，是国家土地管理制度改革极其重要的内容。

建立民族地区农村土地产权登记制度是保护农民土地合法权益的根本途径。从物权法的角度看，登记作为不动产物权公示的法定方式，它的主要功能就是完成物权的建立、变动和终止，使物权的变动获得社会的承认和法律的保护。民族地区农村土地作为一项重要的不动产，只有通过登记的方式才能实现土地作为一种资产、一种财产权利的价值。因为登记制度的功能就是确定某项财产权利归谁所有；登记记载的权利人，实际上就是对权利的归属主体在法律上的确认。通过对民族地区农村土地的产权登记，可以使民族地区农民获得对农村土地的物权的法定效力。(1)以物权的排他力保障农民对土地享有充分的合理使用权。(2)以物权的请求权保障农民的合法权益不受侵犯。(3)以物权法定原则保障农民对农村集体土地享有的权利明确、具体，不受非法侵犯。经过登记可以将农民对农村土地的各种权利和义务以法律的形式固定下来并公之于众。通过建立农村土地产权登记制度，依法明确农民集体土地所有权的主体地位，明确农民与农民集体土地所有权的法律关系，依法确认农民长期而稳定的土地使用权及其范围，切实有效地保障农民土地合法权益，是保护农民的根本利益，贯彻落实党的建设社会主义新农村政策的需要。同时，有利于从根本上解决农村土地权属纠纷，消除影响民族地区农村稳定的消极因素。建立民族地区农村土地产权登记制度是促进农村土地合理有序流转的制度保障。民族地区农村土地的交易，实际上就是农村土地使用权的转移。为了使民族地区土地使用权转移能够正常进行，防止转移中的欺诈行为发生，就必须使交易双方充分了解土地使用权的权属状况，了解使用权的各种必要信息。如农民是否真正享有使用权、土地使用权的存续期限、土地使用权是否存在抵押等负担。通过土地登记的法定程序，对土地权利进行公示、确权，就会使信息公开化、权利的变动透明化，土地使用权的让渡得以顺利、有序地进行。同时，土地登记制度中的查询制度，也为交易双方提供了极大的便利。

建立民族地区农村土地产权登记制度是强化耕地保护机制的重要举措。建立民族地区农村土地产权登记制度，可以从两个方面强化对耕地的保护：一方面通过农村土地产权登记发证，明确集体的产权主体地位，农民对土地使用权的财产权利和义务，农民与农民集体土地所有权的法律关系，将农民与土地财产权紧密联系起来，就能够激发农民和农村集体经济组织保护耕地的积极性，从而在机制上将保护耕地真正变成农民的自觉行动，主动抵制乱占滥用耕地等违法行为。另一方面通过农村土地产权登记可以加强土地用途管制，从法律上有效地保护耕地。鉴于我国当前人口激增、耕地锐减的实际情况，为实施可持续发展战略，国家实行土地用途管制制度等宏观调控手段，以保护土地资源及生态环境，确保耕地动态平衡缓解人地矛盾，不失为一项具有救助性质的法律制度 。土地用途管制的出发点是严格控制农地尤其是耕地转为非农建设用地，切实保护耕地。土地用途管制措施必须通过农村土地产权登记制度的实施，才能够掌握农村土地的使用信息和流转动态，了解其是否符合土地利用总体规划及详细规划要求，并由此接受登记机关的监督，达到取缔非法用地、保护合法用地的目的。这样做既有效地保护了耕地，又为国家或者农村集体收取税、费提供了事实依据。

建立民族地区农村土地产权登记制度有利于实现国家对农村土地的规范管理。民族地区农村与城市不同，土地产权长期以来在农村地区一直受到冷落。原因就在于民族地区农村土地、房屋登记制度一直处于薄弱和被忽视的状态，缺乏有效的管理手段使得农村土地管理工作无法展开。因此，理顺民族地区农村土地产权关系，加强土地权属管理是解决农村长期存在的土地问题，依法实施农村土地产权管理的突破口。集体土地所有权是农村土地产权制度的核心。集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、宅基地以及农民土地使用权等，是法律确定的农民集体和农民个人的重要财产权。通过对集体土地所有权的登记发证，依法明确集体土地产权主体，明确国家、集体之间的权属界线，明确集体土地的权利义务关系，有助于农村土地管理工作的全面到位，保证各项管理手段的充分落实。将民族地区农村土地纳入到统一的登记体系中，实现土地登记的统一性，是加强国土资源统一管理的重要措施民族地区现行的土地产权制度是按照所有权、使用权两权分离的原则规制的。在这种土地产权制度框架下，城市和农村分别设置了国有土地所有权和农村集体土地所有权，对国有土地使用权实行地方政府代理制，推行土地使用权市场政府垄断的经营模式；对集体土地使用权实行农民集体所有的家庭承包经营责任制。随着城市化和工业化的快速发展，土地所有权的归属问题越来越突出地反映了土地所有权的代表者与土地的实际占有者、使用者之间的矛盾。国有土地的所有权代表是国务院并委托地方政府代理经营，国有土地使用权实行城镇法人、自然人有偿使用，而使用者的目的在于以地生财、实现土地的资产功能。农村集体土地的所有权代表是农村集体经济组织，农村集体土地使用权实行家庭承包经营责任制，目的在于解决粮食安全、农村社会稳定、农民生活保障、实现土地的资源功能 作用。但是，地方政府在市场利益的诱惑下，为了实现对土地市场的垄断利润，不惜损害农民的土地权益，大量征用农民集体土地搞城市建设，追求土地的财政利益，从而引发了耕地急剧锐减和行政权力“寻租”等腐败问题，损害了政府的诚信力，导致政府维护产权制度失灵的尴尬局面。

不合理、不规范的土地登记规定在民族地区大量存在。目前我国土地登记实行的是部门分割登记和政府分级登记的制度，这种做法对保护农村土地产权权益和保证农村土地市场交易安全极为不利，农村土地流转中的土地权益无法实现，严重地影响和制约了农村土地使用权流转的正常交易。此外，对于历史和现实中出现的大量土地争议问题，法律规定应当由政府部门调处。

然而由于政府部门人力、财力有限，以及必要的行政和司法调解、救济力度不够、渠道不畅通，致使大量的土地权益纠纷久拖不办。同时我国关于土地登记的查询制度也不完备，登记机关审查、把关不到位，常常造成登记内容失真，这种状况不仅使农民的土地财产权益得不到应有的合法保护，而且极大地挫伤了土地产权人对土地资源进行集约利用的积极性。因此，迫切需要制定一部完善的、统一的不动产登记制度，依法扭转目前的混乱局面，切实有效地规范我国农村土地登记行为。

以土地为标志的不动产登记的机关不统一。

我国目前不动产登记体系相当分散，各个相关政府部门根据其职能不同而分别行使其登记的职权。这种做法源于对登记制度功能的误解。其实登记只是不动产物权公示的一种方式，而不是政府管理经济的一种手段。依据我国目前的登记体制，有多个部门可以进行不动产登记。《土地管理法》第11条规定了我国不动产登记的机关及确权的类型：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权；农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。

同时《农村土地承包法》第23条又规定：县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。由于该法并未明确具体的登记机关，登记程序、登记内容等，因此登记工作尚未开展。再由于民族地区农村集体土地登记机关的不同，各自的登记办法、程序也不尽相同，相应的土地权属证书也不同。其弊端主要在于：一方面登记的信息不能得到及时、全面的公开，在某个区域内无法形成完整的不动产产权档案和资料，交易的当事人不能够通过登记全面了解权利的状况以及权利上是否存在负担等信息，不利于交易安全和防止欺诈。另一方面，这种分散的登记制度，也给当事人办理登记造成极大的不便，尤其是增加了交易成本。另外，分散登记制度造成了所进行的登记只具有行政管理上的效益而没有物权公示性，这就必然地损害了经济的发展和权利人的正当利益。而且在两个以上的登记机关的权利出现交叉重合时，还会造成物权变动的法律基础互相冲突，扰乱正常的法律秩序。土地权属证书的不统一，不但加重了权利人的经济负担和市场规范的矛盾，还加重了土地管理机关之间的争执。

必须强化民族地区农村土地权利登记的法律效力。土地登记的法律效力是指土地经登记之后所产生的法律效力。土地登记具有公示力和公信力，不问当事人行为在实体法上有无撤销或者无效的原因，也不问第三人为善意或者恶意，均发生不可推翻的效力。依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。在目前的土地登记立法中，规定了土地权利的设立、变更和废止必须进行登记。大陆法系对不动产公示原则的法律效果有两种不同的规定：一是登记要件主义；一是登记对抗主义。登记成立要件主义使得登记公示同权利转移的一致化，赋予登记公信力，较有利于交易的进行，符合市场经济条件下交易频繁的社会保护交易安全和善意第三人的价值取向。同时对真正权利人则给予制度上的救济，相比之下成立要件主义更有利于法律关系的明确和交易安全的保护。

登记对抗主义即土地权利的生效不以登记为要件，仅依据当事人之间的契约便可生效，但是未经登记的权利不得对抗第三人。对抗要件主义完全按照当事人的意思表示来决定物权变动的效力，而将公示问题与物权变动分开，所以也称为意思主义的立法。对抗主义则将公示作为任意性规定，由物权变动的当事人决定是否进行公示。登记成立要件主义和登记对抗主义两种不同的立法对物权变动的要求不同。两种制度的法律效果也不同，其社会功能也有很大的区别。

登记对抗主义将公示与否的决定权交给当事人，虽然具有灵活性，但是对于第三人很难判断交易的变动状况及权利的有效性，因而不利于保护交易的安全。长期以来我国对土地采取严格的管理方式，以土地使用权为中心的权利交易受到严格的限制。同时由于我国土地登记立法的主要功能侧重于对土地的行政管理，因而对于土地使用者的合法权益保护，促进土地资源的合理配置和流动等方面的力度不够。应当尽快制定一个全国性的土地登记法，完善土地登记法律制度，将现有的登记规则上升为法律以增强其强制力。

民族地区农村土地使用权“物权化”的一个重要前提条件，就是建立健全的土地产权登记制度。

土地产权登记制度，一方面使得土地产权有了明确的权利主体归属；另一方面以法定形式固定了土地的登记之用途。民族地区的农村土地产权登记制度采取登记要件主义，这将对民族地区农地使用权制度产生两方面的积极意义：一是农地使用权的设定或者转移，非经登记不发生效力；二是农业用地的登记之用途的变更，非经登记亦不发生效力。在对民族地区农民土地核资清产的基础上，将其作为一项独立的登记对象纳入土地登记体系。即在逐项确认集体土地所有权、用益物权、担保物权及土地债权后对其登记造册，向集体颁发财产权证书，并对其权利变更以及相关经济利益进行动态登记，为解决土地权益纠纷提供可靠的原始依据。

必须明确民族地区城乡统一的土地登记机关。土地权利登记原本是基于土地权利变化的特点设计的一种不动产物权变化公示方式，动产的公示方式为交付，不动产的公示方式为登记，作为不动产的土地其公示产生物权登记的公信力，为土地权利的流转提供信用保证，达到降低交易风险的目的。但是，由于我们长期以来将土地产权登记作为行政机关的职能，而不是一种权利归属的公示方法，过分强调国家利益，强调行政管理。在我国经济体制转轨时期国家利益又多为部门利益所代替，形成部门利益之争，从而造成了土地权利的登记与行政机关的设置与职能合一的问题。由于多个行政机关负责对不同种类和形态的土地上权利进行管理，由此形成了多个登记机关负责登记的现象。因此，未来的不动产登记，应当发挥土地行政主管部门业已建立起来的一整套土地登记机制、作用和网络资源优势，以土地管理机构为依托，由不动产所在地的土地登记机构管辖。实践证明土地证应当是土地物权的唯一凭证，林权证只能代表林权，草原证只能代表草权，只有土地证才能证明土地物权的效力进入市场，进行抵押、担保等融资和交易行为。《物权法》第l0条规定，不动产登记由不动产所在地的登记机构办理，国家对不动产实行统一登记制度。但是，统一登记的范围和统一的登记机构究竟为那个部门，《物权法》没有作出明确而具体的规定，毕竟它涉及国家机构的重新设置大学生之问人际冲突现状解构及其影响的研究和部门管理体制改革等重大问题，目前还难于一蹴而就。我国历史上制定民法之初，为贯彻民法规定的不动产物权变动规则，曾采用法院统一登记的作法。由法院来管辖土地登记的原因，在于不动产物权登记，均具有决定公民与法人的财产权利的司法意义，故各国法律一般均把不动产登记机关当作司法机构之一。这既有利于减弱公权对私权的干涉，同时一旦产生纠纷也有利于法院调查取证。由于土地的管理机关对土地登记信息掌握最为全面也最为熟悉，由土地管理机关来承担登记具有一定的合理性。最好的办法就是由不动产所在地的登记机关管辖。

必须规范民族地区农村土地产权登记的具体内容。法律规定的“土地国家所有权”与“土地农民集体所有权”仍然有保留的必要。因为国家土地所有权的变化涉及到政治体制改革和宪法修改问题，所以不宜贸然更动；农民集体的土地所有权，现在不仅发挥着巨大的经济功能，而且还发挥着对8亿多农民的生存到养老提供保险的社会功能，这种土地所有权也是不可以否定的。目前的当务之急是要尽快确定农民集体土地所有权的权属，通过土地登记发证，使民族地区农民集论激励在高校人力资源管理中的运用体作为权利主体，对其拥有的所有权具有清晰的界定，通过土地登记制度明确农村集体土地所有权的权利内容和义务。通过统一的土地登记制度，进一步明晰农村集体土地与国家土地的界线划分，以达到定纷止争的目的。在以 土地使用权进人市场构筑土地权利体系方面，我国已经有了比较成功的经验。因此，对那些实际上已经形成独立民事权利的土地使用权，应当依法许可其流通。同时应当许可在土地使用权上设立其他物权，即将土地使用权进一步细化、明确化，以满足权利人多方面的需求：一是许可这种权利在公民、法人之间转移；二是许可在这种权利上设立法律规定的他项权利。其效果与国有土地使用权不应当有太大的差别。在建立了严格的土地登记制度和完善的不动产登记簿之后，民族地区农村土地使用权的流通安全也就有了充分保障。房屋所有的形式为共有的，应当明确共有的范围。特别是公共空间及设施的所有权和使用权要予以界定。建立民族地区农村房屋所有权登记法律制度是发展市场经济的需要，是确定房屋所有权的需要，也是实现房屋财产权能的需要，更是维护民族地区社会稳定的需要。

必须建立民族地区农村土地产权数据登记的数据管理信息系统。在民族地区加强农村土地产权登记数据管理信息系统建设，将农村土地产权登记的数据编辑人库，可以使公众在因特网上查询有关土地权属信息，增强土地产权归属和流转的透明度。作为土地管理信息系统的组成部分，应当将土地确权登记发证和宗地资料档案，包括土地权属核定书、界址点坐标、宗地图、表格及文字资料成果将全部实现数字化。将民族地区农村每宗地的名称、面积、坐标、坐落、土地证号、土地所有者、宗地图形、土地属性等地籍要素逐一录人电脑，建立民族地区农村土地电子档案，做到登记发证、资料建档、数据建库“三位一体”，以实现土地确权登记发证与土地市场管理工作的信息化。系统建成投人运行后，实现以省为单位的地籍信息系统联网，做到信息共享。

在为民族地区农村土地核发所有权证书时，要弄清民族地区每宗地的权属，必须收集查阅大量的原始档案资料，包括土改时期的文书证明、文化大革命时期“革命委员会”颁发的证明、批地手续等。每宗地的位置界线都需要重新核查，明确坐标，测绘交接点。在确权中，通过测绘和地籍调查，宗地的位置、权属、界线、数量和用途等基本情况都一一调查确认。在过程中即可获得农村国有土地和集体土地权属的充分资料。在农村集体土地确权中，通过调查测绘收集的大量信息数据，建立城乡地籍信息系统。每宗地块的坐标界址、权属情况、利用状况等都保存在数据库中，形成数字化地籍图件。通过办公室的电脑，就可以查询到地块的具体信息，使用变更情况也能及时记录下来。从而使产权信息系统覆盖整个城区和农村，按照土地所有权、土地使用权和房屋所有权分为三个层次，这将为城乡规划建设和管理提供重要基础依据并推动权籍管理不断规范化。