县政府直接注销村民集体土地使用证是否合法

案件简介：1991年，朱某所在村村民委员会为其划定宅基地一处，同年县政府为朱某颁发了《集体土地建设用地使用证》。朱某在建房至基础后村委会通知其停止建设，遂停止了建设。1992年，朱某所在乡政府给其新批宅基地一处，朱某在该处宅基上建成房屋居住至今，但未领取该处宅基地土地使用证。 200x年，朱某又在取得土地证项下的宅基地上建房。县政府以朱某一户两处宅基违反土地管理法的相关规定为由，依照土地管理法第62条第一款关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”和《某省土地登记条例》第31条关于土地登记机关可以直接办理注销土地登记的规定，作出了《关于注销朱某〈集体土地建设用地使用证〉的决定》(下称《决定》)： (一)收回朱某的土地使用权;(二)注销朱某的土地登记。朱某不服，提起了诉讼。

法院判决：一审法院审理认为，收回土地使用权和注销土地登记是两个独立的行为，应由不同的主体按照不同的程序、根据不同的事实，适用不同的法律条文作出。县政府作出的决定既决定注销土地登记，同时又决定收回土地使用权，不符合土地管理法律法规规定的程序。《某省土地登记条例》第31条规定的职权是土地登记机关的职权，县政府收回土地使用权未适用收回的法律条文。综上，县政府所作注销决定，违反法定程序，适用法律不当，遂判决撤销了县政府的《决定》。县政府不服，提起上诉。

二审法院审理后认为，朱某实际上拥有两处宅基地，依法应当收回其一处宅基地，县政府有权收回一处宅基地。但注销土地登记应由土地局办理，县政府适用《某省土地登记条例》第31条规定注销朱某的土地登记，属于适用法律法规错误。注销土地证书必须由土地权利人提出土地登记申请，县政府在没有证据证明朱某所在村委会提出申请的情况下直接作出注销决定，程序违法。综上，县政府的《决定》认定事实清楚，但适用法律，法规错误，程序违法，遂作出判决：驳回上诉，维持原判。

审判分析：从一二两审判决的理由不难看出，尽管判决的说理各有侧重，但撤销《决定》的法定‘理由都是两个：一是程序违法;二是适用法律法规错误。关于土地登记行为的司法审查有不少法律问题值得探讨，本文仅就本案提出的下述几个问题予以分析：

(一)是注销土地登记还是注销土地权证更为妥当?

在审判实践中，由于对土地登记的性质存在不同认识，因此，在对登记行为予以撤销或者注销时，就出现了不同的做法：一种观点认为，土地登记既是一种登记行为，同时颁发载明土地权利的证书，也就具有赋予登记人以权利的作用。最典型的就是初始登记，一旦登记，就会使原本没有登记的土地有了法律上的主人。基于此，认为登记行为具有双重性质，既有登记公示的作用，也有通过登记赋予权利的作用。从而认为，人民法院对业已存在的登记行为予以纠正时，应当撤销或注销政府颁发的土地权证;另一种观点认为，土地登记只是一种登记行为，是对实体上已经具有的土地权或使用权的一种记载和确认，登记行为本身不具有赋权作用。人民法院对业已登记的行为纠正时，应当是撤销或注销政府的登记行为，而非撤销或注销土地权证。