山西长治市"城中村"改造问题的思考和建议

让“村庄”在都市里“消失”——

1概念和背景

通俗地讲，“城中村”就是指农村在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农(菜)民转为城市居民后仍在原地居住而演变成的居民区，亦被称为“都市里的村庄”。

“城中村”问题是我国城乡二元经济体制下城市化进程的特殊产物。随着城市化进程的加快，城市规模迅速膨胀，原来的农业生产区转变为市区，但在土地征用过程中，原村落仍保留了少量集体土地和宅基地，村落管理体制仍沿用农村管理体制，村民户籍仍为农村户口，形成了由市区包围的“城中村”。

目前，还没有关于“城中村”问题的全国性统计数据。从网络查询的情况看，“城中村”是各级城市普遍存在的现象。由于城中村是城市规模扩张的结果，在东部经济发达地区城市规模扩张较快，“城中村”也较多，而中西部城市规模扩张相对较慢，城中村相对较少。“城中村”为我国经济的城市化和工业化作出了特殊贡献，但由于管理体制、基础设施建设与城市发展脱节，“城中村”在发展中积聚了不少问题，已成为城市发展的“死角”和不和谐因素，加快“城中村”改造是各级城市面临的共同任务。

2 问题凸显

由于城市化的推进和城市建设步伐的滞后，我市“城中村”所产生的社会化问题日益凸显。主城区像郊区的现状越来越严重。在我市近50平方公里的主城区内，现有“城中村”近30个。“城中村”产生的直接后果是民用住宅低水平重复建设、盲目攀比的不良风气，加剧了违法建设的泛滥，严重浪费了社会资源。“城中村”改造已成为我市当前转型跨越发展面临的重大课题。

一是改造项目审批问题。目前还没有关于 “城中村”改造的全国性规划与政策支持措施，“城中村”改造受到国家政策与地方政策措施不协调等多方面制约。特别是在改造项目用地上，申报条件苛刻、环节较多。在规划设计时，控制性详细规划数据的取得较为困难，致使规划设计周期较长，延缓了“城中村”改造的进程。

二是土地处置问题。“城中村”改造项目用地按一般城市建设用地审批，受我市建设用地指标有限制约，“城中村”改造用地指标不足，难以进行一次性大面积改造。城区现有耕地面积为8000余亩，但基本农田账面显示面积仍为12025亩(1999年划定)。近10年来，城市道路、公园、绿化等城建重点工程和企业项目占用耕地6556亩，导致耕地保有量和基本农田出现了倒挂现象。

三是社会保障问题。“城中村”改造后，“城改居”人员要求纳入城镇企业职工基本养老保险体系。但是由于现行城镇企业职工基本养老保险是省级统筹，受现行养老保险政策限制，“城改居”时已达到和超过退休年龄的人员和缴费年限不足15年的人员难以参保。另外，村民基本不从事农业生产，不少村民都有民房出租，部分村民收入比普通市民还要高，生活富足，不愿意“农转非”。

四是土地出租利益导致拆迁实施难度大的问题。由于宅基地是农民经营权和收益权高度集中的地方，农民凭借对宅基地的集体所有权将城市绝对地租和各种级差地租收于自己手里，在利益驱动和不合理制度约束下，有的村违章建筑面积超过了合法批建的面积，特别是住房困难户要求补偿应享受的宅基地，对改造拆迁带来了很大的阻碍。

五是涉及利益的平衡问题。“城中村”改造涉及村民、开发商与区级政府三方面的利益关系。在目前社会结构中，区级政府是“城中村”改造的直接推动者和管理者之一，是城市化进程中社会稳定的重要保证；被改造的“城中村”希望得到较多资金补偿，村民最关心的是补偿多少钱、安排什么样的房子、今后怎么办；开发商是希冀获得投资收益。因此，“城中村”改造的难点在于三者之间的利益平衡。

六是改造资金短缺问题。“城中村”改造需要投入大量资金，拆迁和拆迁补偿、土地一级开发、拆迁后二级开发中的工程建设、村民过渡安置等事项均需要先期垫付巨额资金。但“城中村”自身积累有限，多数“城中村”集体经济较弱，即使经济状况较好的“城中村”，自身财力也难以承担改造的巨大投入，财政也难以负担全部改造的投资。

3 他山之石

为加快“城中村”改造步伐，各级城市根据自身经济发展水平和当地“城中村”发展状况，出台了一系列具有地方特色的政策。概括起来看，这些政策主要包括“城中村”改造规划、“城中村”改制、土地权属变更、拆迁安置补偿和地方政府配套支持政策五个方面。由于各地区在经济发展水平、社会文化背景、地理位置等方面存在较大差别，各地所实施的具体政策内容也存在一定差异。经过多年实践，各城市在“城中村”改造中创造了多种模式。从改造主体看，“城中村”改造模式主要有政府改造模式、村集体改造模式、开发商改造模式三类；从安置方式看，主要有就地安置改造模式、整体搬迁异地安置改造模式、就地安置与异地安置相结合模式三种；按照改造方式划分，可分为全面改造型、整合改造型和保留治理型。

政府改造模式是指由地方政府作为 “城中村”改造活动的主体和责任人，负责“城中村”改造政策、改造方案的制定和具体实施，承担“城中村”改造的主要工作的一种改造模式。适用于一些规模较小、地理位置较偏、经济实力较弱的“城中村”改造项目，或涉及到国家重大工程项目需强制征用农村土地的情形。杭州市和唐山市的“城中村”改造是较为典型的政府主导改造模式。

村集体改造模式是指政府以优惠的改造政策指导“城中村”改造活动，由“城中村”村民通过民主协商、集体讨论的形式决定有关本村改造的所有方案，并开辟多个融资渠道自行筹集改造资金，解决拆迁补偿安置及其他改造所需的资金。村集体改造模式建立在政府对基础设施、公共设施等方面给予优惠政策基础之上，适用于村集体资产雄厚及村民筹资能力较强、规模适中的“城中村”改造项目。广州市的“城中村”改造具有较强的村集体改造模式色彩。

开发商改造模式是指地方政府公布本地区“城中村”改造的方案和优惠政策，将开发用地和建设用地捆绑招标，通过房地产开发商对“城中村”进行开发改造的市场化运作模式。珠海市“城中村”改造是典型的开发商主导模式。

虽然以上三种模式的改造方案与政策措施互有差异，但成功的改造项目有其共性，包含了一些基本的改造经验。首先是积极发挥好政府主导作用，为“城中村”改造提供有力的组织保障。其次是规划先行，以规划促改造。第三是以人为本，多渠道筹集改造资金，妥善解决转制后村民就业问题。第四是注重发挥村委会的组织协调作用，加强宣传，提高公众对“城中村”改造的认识。

[“郑州模式”叫响全国]

郑州市按照“政府主导，市场运作，群众自愿，区级负责”的原则，着力建立一套强而有力的工作机制，着力激发村民与开发商两方面积极性，着力抓好规划编制、土地出让和拆迁补偿三个关键环节，不断完善政策，加强领导，强力推进“城中村”改造工作。在总结以往工作经验的基础上，结合国家法律法规，郑州市政府出台了《进一步规范城中村改造的若干规定》、《城中村改造工作流程》等涉及城中村改造的工作程序、村民的安置补偿、拆迁施工现场管理以及解决低收入人群和外来务工人员的住房问题等政策规定。在具体实施中，坚持和谐拆迁、和谐改造，注重结合“城中村”改造，进一步完善城市功能，提升城市品位，培育城市产业，努力做到村民、企业和政府“三满意”。郑州的燕庄、小李庄的改造成果和做法在国内产生了较大影响，被誉为“城中村”改造的“郑州模式”。

[村自主开发模式成广州亮点]

广州“城中村”改造面临村舍、村民数量多、改造难度大的问题。作为全市“城中村”改造的试点，荔湾区花地村采用拍卖村部分地块所得用作城中村改造资金，分四期进行村自主开发改造。即把全面改造区的融资地块协议出让给该村经济联合社成立的全资子公司，进行开发融资，融资资金用于开展复建安置住宅、集体物业以及道路、绿化、公共服务设施等工程的建设及综合整治区的环境整治。经过更新改造，该村建筑密度大幅降低，由原来的60.74%降低为30.2%；绿地率大幅增加，由原来的2.9%增加到41.8%；绿地面积由0.44公顷提升至4.99公顷。幼儿园、居委会、星光老人之家、托儿所、街道办事处、物业管理处、肉菜市场等公共服务设施建设迈上了新台阶。

[西安两年实现10万村民大回迁]

西安市政府在充分考虑村民切身利益的基础上，统一策划招商，编制规划和改造方案，采取有效措施推动安置房建设和回迁工作。未央区浮沱村是西安市较大的城中村之一，涉及741户、2598人，1351.88亩土地，村内宅基地建筑面积约74.91万平方米。为彻底改变浮沱村基础设施薄弱，环境布局滞后，村容村貌脏、乱、差的现状，未央区政府、浐灞生态区管委会、大明宫遗址区保护改造办公室、市城改公司携手对浮沱村进行改造，在浮沱村群众的积极支持配合下，在原址上重建了占地150亩，总建筑面积31万平方米的环境优美、配套完善、功能优化的都市新村，其中建住宅楼15栋、建设用于村民安置的商业房面积5万平方米、配套公建1.6万平方米，最大限度地提升了人居环境，使浮沱村的村民更好地融入了城市生活。两年来已完成32个“城中村”改造项目、11个棚户区项目的安置回迁，实现了3.1万户、10.5万人的大回迁目标。

[呼和浩特保证村民能住上便宜房]

呼和浩特市以城市总体规划为依据，以整合土地资源、集约利用土地为核心，以控制性详规、基础设施建设和村改居为重点，按照先易后难、先内后外、先安置后拆迁的原则进行“城中村”改造。积极鼓励引进资金实力比较雄厚的大企业、开发商共同参与。在土地收储过程中规范操作，确保土地收储的公平、公正。为确保让村民住进廉价小区，该市采取多种措施，减免村民住宅小区的16项城市配套费，降低小区建设成本。所有被拆迁户中，凡年满18周岁的公民都纳入到养老保险的范畴，切实保障被拆迁户的合法利益。同时，在建设过程中，加强监督和管理，建立长效监督和管理机制，保证项目合理合法，保障被拆迁户合法合理的权益。“城中村”的管理体制也从村委会向城市社区居委会转变，传统农业经济开始向城市现代化经济转变。

4 建言献策

加快我市“城中村”改造的几点建议：

l。建议市政府对“城中村”改造开设绿色通道，在土地指标审批等方面给予方便，实行“特事特办”，简化土地处置程序，加快土地审批速度。可以借鉴先进城市的改造经验，尝试授权区级政府全权负责“城中村”改造所涉及的有关审批事宜。

2.建议市里邀请国内外高层次规划设计机构和专家参与我市“城中村”改造的规划设计工作。尽快出台“城中村”控制性详细规划指标并向社会公布，做到阳光规划，和谐改造，以指导各“城中村”的规划设计工作。

3.建议相关职能部门科学、合理地制定失地村民就业和45岁以上村民参加社会保障方面的政策措施。同时，应相对集中地就近建商贸城或者设立部分固定商贸摊位，基本解决困难家庭成员的就业和生活保障问题。

4.建议有关部门尽早完善产权确认、确定拆迁补偿政策的具体办法、区分不同类型的房屋进行登记造册。在拆迁补偿上对于村民建房、自用住宅、历史建房应实行“征收评估补偿安置”。对于非村民建房、超标准建房、超批准面积建房、经营用房、不同时期建房也考虑到历史的实际情况给予适当经济补偿，但不宜做产权调换。